Государственное управление Сибирью в XVII. Реферат: Управление Сибирью в XVII-XVIII вв

Губернское управление и суд подверглись реорганизации в результате второй реформы Петра I (1719-27). В Сиби­ри эта реформа связана с новым административно-территориальным делением и назначением 29 мая 1719 сибирским губернатором князя А.М. Черкасского . В соответствии со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губернское правление в со­ставе губернатора (ранг - генерал-лейтенант), вице-губернатора (генерал-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской про­винциях были воеводы . Под их надзором действовали специализированные органы управления: камерир - заведующий сборами податей и казенным имуществом; рентмейстер - казначей, ответственный за казну; провиантмейстер - заведующий натуральными сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались... сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, которым передавалась вся административно-полицейская власть в дистриктах . Все лица в губернском управлении должны были исполнять должностную инструкцию, имевшую силу российского закона.

Техническим аппаратом, обеспечивавшим деятельность всех должностных лиц, стали канцелярии. Ими на губернском и провинциальном уровне руководили секретари (дьяки), на уездном - кан­целяристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизводство осуществляли канцеляристы, подканце­ляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому - подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.

Помимо административных и фискальных органов в Сибири создава­лись и специализированные - по управлению горными делами во главе с -коллегией.

В соответствии с замыслом реформы суд отделялся от адми­нистрации. На губернском и провинциальном уровнях в Сибири было создано 2 надворных суда - Тобольский (1720) и Енисей­ский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиальных началах, присутствие составляли президент, вице-президент и несколько асессоров; при них действовали кан­целярии во главе с секретарями. Низшей инстанцией государственных судов в Сибири стали единоличные трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 - судебных комиссаров).

Провинциальная реформа и подушная перепись привели к радикальными изменениям в сословном самоуправлении. В обеспе­чении этих крупных мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвычайный орган управления - переписная канцеля­рия полковника князя И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губернии фактически стало новой все­общей переписью, при которой переписная канцелярия занималась решением проблемы сословной принадлежности в сибирском обществе.

В 1722-23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в государственные крестьяне. Но вследствие протестов сибирских губернаторов, доказывавших необходимость сохра­нения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и административно-полицейскими обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губернских служилых людей, которые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению военной иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоуправления, резкому снижению роли казачества в общественно-политической жизни Сибири.

В эти же годы изменилось городское управление и самоуправление, а также управление крестьянством.

При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сибирских «иноземцев». В 1720-21 А.М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещеных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митрополит Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и сибирских аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясач­ных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы управления. Это отразилось и на компетенции государственных судов в отношении аборигенского населе­ния, которое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и президент надворного суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».

Губернское управление и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ второй половины 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727-28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное административно-территориальное деление, впервые строго централизованное. Основной стала губерния. В нее входили провинции , которые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единоличная власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губернии входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, который подчинялся только Сибирскому приказу .

В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоятельные губернии - Тобольскую и Иркутскую . В состав Тобольской вош­ли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в некоторых из них воевод заменили комиссары. Изменения в административно-территориальном делении в течение 1736-75 происходили неоднократно.

Сибирскую губернию возглавлял сибирский губернатор со всей полнотой административной, полицейской, судебной, финансовой, хозяйственной и военной власти. Он назначался именным указом по представле­нию Верховного тайного совета (1726-30), Кабинета Его Императорского Велическтва (1731-41) и Сената. С 1736 была введена долж­ность иркутского вице-губернатора, а с 1764 - губернатора, которые также назначались по именному указу.

Провинциальный и уездный воеводы назначались Сибирским при­казом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы - Сибирской губернской канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сибирский губер­натор имел право назначать временного управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинциальный и уездный воеводы, управители в дист­риктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дист­риктах, с 1740 - провинциального и уездного воевод в случае их злоупотреблений.

Исполнительными органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губернской канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 - товарищ губер­натора), губернский прокурор; в присутствии провинциальной канце­лярии - провинциальный воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736-64), провинциальный прокурор (с 1764); в при­сутствии воеводской канцелярии - воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736-64).

Канцелярии делились на повытья с приказными (канцелярскими) служителями, руководил которыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцелярским служителям воеводской канцелярий относились команды рассыльщиков (4-27 отставных солдат, по штатам 1732), вместо жалова­нья получавших земельные участки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми , а также солдаты действительной службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчи­ков входили учет и хранение казенных денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, при­нуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.

Одна из главных целей контрреформ 1727-28 - сокраще­ние расходов на государственный аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а некоторым категориям канцелярских служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел. по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие государственного аппарата.

Важнейшие законодательные акты, определявшие ком­петенцию местных правителей 1730-50-х гг.: общероссийский наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сибирскому губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы местной власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сибирского приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и местную власть; рассмат­ривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинциальных и городовых воевод «ближнею командою», которую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За местными правителями закреп­лялись административно-полицейские и фискальные функции. Губернаторы и воеводы получили исключительное право суда по любым разбой­ным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дипломатическая часть, в том числе присоединение «немирных землиц», и дипломатические отношения с Китаем и калмыками.

В своей деятельности губернаторы и воеводы опирались на государственные органы и органы местного самоуправления. В 1730-50-е гг. формировались отраслевые государственные органы, управлявшие гор­ными заводами (см. Горными округами управление ).

При Сибирской губернской и Иркутской провинциальных канцеляриях действовали особые финансовые органы - рент-мейстерские конторы при губернских и провинциальных канцеляри­ях, Сибирском приказе и Штатс-контор-коллегии. В качестве органа финансового управления они являлись губернским и провинциальным казначействами: вели прием, хранение и распределе­ние денежных средств, поступавших от местных учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинциальных канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарст­во. В 1730-70-х гг. в Сибири происходило становление регулярные полиции (см. Полиция в Сибири ).

Местным органом по управлению беломестными каза­ками, государственными и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уездного воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дис­триктах - управителем) из сибирских служилых людей, или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизводство вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крестьянской общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полицейских функций).

В 1730-70-е гг. на территории Сибири действовали чрезвычайные органы, проводившие следствия по злоупотреблениям местных властей. Учреждались они либо сибирским губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиболее известные - следственные комиссии об иркутском вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сибирском губернаторе А.М. Сухареве , тобольском губерна­торе Д.И. Чичерине , иркутском губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчинском горном командире В.В. Нарышкине.

Начало реформ 1770-80-х гг. в Сибири ознаменова­лось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейс­кого» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин , в 1782 генерал-гу­бернатором иркутским и колыванским - И.В. Якоби .

В августе 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская область (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество : Иркут­ская, Нерчинская, Охотская и Якутская области (17 уездов). В 1779 из состава Тобольского наместничест­ва выделена Колыванская область , в 1783 преобразованная в наместничество, вошедшее в состав генерал-губернаторства Иркутского и Колыванского.

Сибирскими губерниями управляли генерал-губернаторы , представлявшие верховную власть. Они назначались монар­хом и имели неограниченные полномочия, включая высшую полицейскую власть, государственную безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали так­же правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до специального решения высшей судебной власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизводство.

В состав наместнического правления входили губер­натор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высший исполнительный орган на территории губернии, который «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верховной власти, Сената и других высших органов, а также судебных решений, надзор за деятельностью всех должностных лиц губернии. Полно­мочия генерал-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.

При губернаторе действовал приказ общественного призрения , который осуществлял правительственную политику в народном образовании, социальном обеспечении, медицине, ведал исправительными учреждениями. При наместническом прав­лении числились губернский землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губернии была сохранена канцелярия пограничных дел, как и прежде подчинявшаяся и иркутскому губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.

На уездном уровне административная власть поручалась городниче­му (уездный город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворянских и 2 сельских заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учрежда­лись должности уездного землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.

Xозяйственно-попечительскими и финансово-налоговыми делами в сибирских губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В областных городах Тобольского и Ир­кутского наместничеств (Томске , Охотске и Якутске) были открыты областные казначейства. Казенным палатам и областным казначействам подчинялись уездные казначейства.

В организации административно-фискальных органов Колыванской области (наместничества) отразилась специфика этого горно- заводского края.

С конца XVIII в. судебная система частично выводится из состава административного управления. Деятельность местных учреждений государственной власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губернского прокурора и 2 стряпчих; про­курор и 2 стряпчих заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах ; в уездах надзорные функции осуществляли уездные стряпчие.

Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в местное управление входили сословные выборные. В свя­зи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворянские заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сельских заседателя, при городовых магистратах - по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верхних расправах - по 10 заседателей, при нижних земских судах и при нижних расправах - по 2 сельских заседателя.

В соответствии с «Учреждением...» органами городского самоуправления становились губернский и городской магистраты и ратуши.

Полицейские дела в городе находились в ведении 2 государственных органов - канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния . Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые - в соответствии с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782). При управах частные словесные суды по незначительным гражданским искам (не более 25 руб.).

Крупной новацией в управлении Тобольского наместничест­ва стала реформа крестьянского самоуправления - создание волостных судов. В 1786-87 были упразднены казенные приказчики, прежние единицы административного деления (остроги , слободы и пр.) были заменены новыми - волостными. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые на 3 года волостные суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сельскими обществами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении нижних земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, административно-полицейский надзор и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел крестьян.

Губернское управление и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.

Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1-2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новоси­бирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII - первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII - начале XIX вв. (Форми­рование военно-бюрократического дворянства). Красноярск , 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII-XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.

М.О. Акишин

Управление Сибирью и Дальним Востоком (XIX - начало ХХ в.). К началу XIX в. структура сибирского управления имела следующие основные уровни: наместническое (генерал-губерна­тор ), губернское (губернатор, губернское правление, казенная палата , судебная палата, прокурор), областное (промежуточное положение между губернским и окружным), уездное (нижний земский суд, уездное казначейство, стряпчий), городское (комендант или городничий, осуществляв­ший надзор за выборными городскими органами). Завершало систему крестьянское самоуправление, исполнявшее ряд важных государственных функций.

Административные реформы Павла I были направлены на центра­лизацию и бюрократизацию государственного управления, что сказалось и на Сибири. В 1797 здесь упразднены наместничества, а губернские власти подчинены непосредственно Сенату. Сибирь разделили на 2 губернии - Тобольскую и Иркутскую, в остальном же преобразования свелись к незначительному сокращению числа губернских и уездных учреждений.

В начале царствования Александра I действующая ми­нистерская система управления допускала и существование генерал-губернаторств , в том числе в Сибири. В 1803 генерал- губернатором Сибири был назначен И.О. Селифонтов . В 1803-05 он произвел изменения в административной структуре края: из состава Тобольской губернии выделена Томская губернию , образованы Камчатская и Якутская область, уменьшено число уездов, многолюдные уезды разделены на комиссар­ства . При нем возросло влияние губернатора на деятельность казенных палат, расширились возможности вмешательства генерал-губернатора и губернатора в дела финансово-хозяйственной части местного управления. Контролируя работу админист­рации, Селифонтов за злоупотребления отдал под суд несколько высокопоставленных чиновников.

Генерал-губернатор И.Б. Пестель (1806-19) также принял меры по укреплению своей власти в Сибири. Он заменил сибирских губернаторов на своих ставленников, добился назначения на должность иркутского губернатора лично преданного ему Н.И. Трескина . Важными фигу­рами в местной администрации стали земские чиновники (исправники и земские заседатели), им отводилась вся полнота полицейской, судебной и хозяйственной власти в уезде. Усиливше­еся вмешательство администрации в хозяйство и бытовую жизнь населения, стремление всем и всеми управлять, дейст­вовать даже угрозами и насилием - все это привело к возмущениям со стороны сибирского купечества . Кроме того, усиление генерал-губернаторской и губернаторской власти натолкнулось на сопротивление местных представителей центральных министерств, в том числе Морского и Военного.

Следующий период в истории управления связан с назначе­нием в 1819 на должность генерал-губернатора Сиби­ри М.М. Сперанского , которому поручалось провести ревизию в крае. Новому генерал-губернатору удалось привлечь к работе талантливых сотрудников (в том числе будуще­го декабриста Г.С. Батенькова ), и сам он обследовал большую часть Сибири. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Масса злоупотреблений была связана с заготовкой хлеба, распределением повинностей, сбором податей, ясака , торговлей и промышленным управлением. В итоге томский и иркутский губернаторы, а также 48 чиновников отданы под суд, 681 человек оказались замешанными в противозаконных действиях. Главной причиной выявленных злоупотреблений считал не только личные качества чиновни­ков, но и несовершенство системы упраления в условиях Сибири.

В 1838 вместо Омского областного правления создано Пограничное управление сибирскими киргизами (так называли казахов), в 1854 оно ликвидировано, образованы 2 области -Семипалатинская и Сибирских киргизов. В 1849 Охот­ское приморское управление было упразднено в связи с переводом главного тихоокеанского порта из Охотска в Петропав­ловск , а весь Охотский округ включен в состав Якутской области. В 1851 Якутская область получила самостоятельность и собственного губернатора. В том же году образованы Забайкальская и Камчатская область , выделившиеся из Иркутской губернию, а также Кяхтинское градоначальство (упразднено в 1862). Айгунский договор (1858) и Пе­кинский трактат (1860) с Китаем закрепили за Российской империей Восточных Казахстан, Приамурье и Приморье. В 1856, после присоединения Приамурья , образована Приморская область Восточной Сибири с центром в Никола­евске-на-Амуре (с 1871 во Владивостоке), Камчатская область ликвидирована. В 1858 на территории Приамурского края созданы 2 области: Приморская и Амурская . В При­морскую вошли Николаевская, Софийская и Охотская округи, в Амурскую - Амурский округ, Амурское казачье войско и особый горно-полицейский округ, в который вошли все золотые прииски. В 1860 в соответствии с Пекинским русско-китайским договором к Приморской области присоединен Уссурий­ский край, после чего в Приморской область образуется Южно-Уссурийский округ.

Губернии и области разделялись на округа (округи, уезды), округа - на волости и инородные управы . Так создавалось 4 уровня управления.

Важное место в преобразованиях Сперанского заня­ло управление коренными народами Сибири (см. Аборигенная (инородческая) политика ).

В Сибири устанавливалась новая система управления . До 1822 не было сколько-нибудь удовлетворительно организовано этапирование, а также учет и распределе­ние ссыльных. Теперь учреждался Приказ о ссыльных в Тобольске и организовывались экспедиции при губернских правлениях для приема и распределения ссыльных в Сибири. Однако увеличивающийся поток ссыльных свел всю работу этого органа к их учету.

По «Сибирскому учреждению» создавались коллегиальные совещательные органы разных уровней - советы главных управлений, губернские и окружные советы , но реально полномочия принадлежали главам администрации.

Высшая административная и верховная контрольная власть сосре­доточивалась в руках сибирских генерал-губернаторов. Они назначались и смещались высочайшими именными указами, были, как правило, лично известны импера­тору и облечены его доверием. Им были подчинены все сибирские губернские учреждения за незначительным исключением. Генерал-губернатор имел право следить за деятельностью любого подведомственного ему учреждения. Он мог дополнять и отменять решения губернаторов, требовать отчетов о работе от губернаторов, глав и других местных органов. Генерал-губернатор имел право назначать, увольнять и перемещать чиновников, представлять их к награ­дам. В круг его действий входило решение пограничных и внешнеполитических вопросов (в определенных пределах). Степень активности генерал-губернатора во многом зависела от его личных качеств. Столь же необъятными были и обя­занности генерал-губернатора. Он отвечал за быстрое и законное производство дел в подчиненных инстанциях, проводил ревизии, наблюдал за деятельностью горного и учебных ведомств, управлением казаками, за обеспечением населения продовольствием, в его функции входило «пресечение разорительной роскоши» и «наблюдение за состоянием умов».

Обширные полномочия, полное правовое отсутствие разграничения функций между генерал-губернатором и губернаторами создавали возможность для превращения генерал-губернатора либо в номинальную фигуру, либо в единоличного хозяина обширного края. Все зависело от его собственные позиции, от отношений с центральными властями, главным образом с монархом и членами императорской фамилии, их доверия и поддержки. Основные направления деятельности глав местной администрации в значительной степени были обусловлены потребностями региона. Генерал-губернатор должен был решать проблемы ссылки и колонизации, золотопромышленности и внешней торговли, пограничных дел и путей сообщения, со­става административного корпуса и отношений с местным обществом.

За время существования генерал-губернаторств в Западной и Восточной Сибири эти должности занимали 18 человек. Как правило, это были военные (исключение - действительный тайный советник А.С. Лавинский ) в возрасте около 50 лет, имели опыт командования войсками, лишь немногие ранее возглавляли гражданскую администрацию. Во второй половине XIX в. на этот пост назначались уже подготовленные люди, они понимали масштабы задач управления краем, занимались его развитием, стремились изучать его, окружали себя знаю­щими Сибирь сотрудниками. Наиболее заметную роль в истории Сибири сыграли Н.Н. Муравьев-Амурский, Г.Х. Гасфорд , Н.Г. Казнаков , Н.П. Синельников .

На губернском уровне существовали общее и частные управления. В первое входили губернатор и губернский совет. Губернский совет возглавлял губернатор, входили в него председатель губернских уч­реждений и губернский прокурор, на заседания приглашались губернский почтмейстер, директора училищ и др. Частное губернское управление состояло из губернского правления (его председатель был вторым ли­цом в губернии), казенной палаты, губернского суда и прокурора. Губернатору подчинялись также Приказ общественного призрения , врачебная управа, строительная часть и типография, а также губернский статистический комитет, рекрутское присутствие (позже рекрутский комитет), комиссия народного продовольствия, дорожной и строительной комиссии.

В XIX в. в Сибири и во всей России ключевой фи­гурой в системе управления являлся губернатор - высшее должностное лицо местного управления, он контролировал все расположенные в губернии государственные органы. До 1880-х гг. сибирским губернаторам в значительной мере был подчинен и суд. Закон 1866 предписывал им ревизовать местные финансовые органы - казенные палаты, губернские и уездные казначейства, акцизные управления. Но в то же время губернатор счи­тался лишь чиновником Министерства внутренних дел (МВД), хотя и высокопоставленным, и местные органы других министерств ему не подчинялись. Границы власти губернаторов и генерал-губернаторов оставались все-таки неопреде­ленными. Непосредственно губернаторам подчинялись окружные начальники и главы полиции (земские исправники в округах, городничие или полицмейстеры в городах). Губернаторы решали наиболее важные вопросы управления и надзора. От них фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии и представление их к наградам.

Положения об обязанностях глав отдельных губерний (осо­бенно Томской) и пограничных областей в этот период имели свои особенности. В областях существовал упрощенный порядок управления и сокращенный административный аппарат. Вместо губернского правления было областное с меньшим по сравнению с губернским штатом: вместо председателя старший советник, меньше советников и отделений. В пограничных областях управление в значительной степени милитаризовано. В Области сибирских кир­гизов и Семипалатинской области правление объединяло функции губернского правления, казенной палаты и губернского суда в соответствующих отделениях. В Амурской и Приморской (до 1866) областях функции областных правлений исполняли канцелярии военных губернаторов. В Восточной Сибири за период 1822-87 было 46 губер­наторов, а в Западной Сибири за 1822-82 - 37. Из них 10 прослужили на этой должности более 10 лет, некоторые назначались последовательно сибирскими губернаторами несколько раз (например, И.К. Педашенко в Амурскую и Забайкаль­скую область, затем в Иркутскую губернию; К.Н. Светлицкий в Якутскую область, затем в Иркутскую губернию). Со временем состав губернаторского корпуса претерпел серьезные изме­нения. В начале века это чиновники, заботившиеся прежде всего о собственных интересах, благополучии и спокойствии, с низким образовательным уровнем, но с практическими знаниями и канцелярскими навыками. Социально-политические перемены в стране потребовали и образованности, и профессиональной компе­тентности губернаторов. Важны были личные качества чиновников, их прогрессивные взгляды, даже черты характера и привычки. Среди них встречались люди вполне зауряд­ные, иногда случайно занявшие столь высокий пост. Но служили в этой должности и выдающиеся, талантливые личности - такие, как А.П. Степанов, В.А. Арцимович, П.В. Казакевич , А.И. Деспот-Зенович .

В Сибири, как и во всей России, существовали местные органы ряда министерств. На губернском уровне МВД подчинялись губернатор, губернское правление и состоявшие при нем уч­реждения. На окружном уровне (см. Округами сибирскими управление ) это министерство представляли окружной начальник (в многолюдных округах), земский исправник и земский суд. Окружные управления, в зависимости от количества населения, делились на многолюдные, средние и малолюдные. До 1867 во главе многолюдных округов находились окружные советы и окружной на­чальник. Во всех округах административно-полицейские функции выпол­няли земские суды, руководимые земскими исправника­ми. Земский суд был только полицейским органом. В соответствии с принятыми тогда правилами обязанности полиции были обширными, на нее возлагалось множество функций (см. Полиция в Сибири). На практике земские исправники и заседатели земского суда в основном занимались следствием по уголовным делам, находились в постоянных разъездах по обширной территории сибирских округов, а обычные административные дела фактически вели секретари земских судов. Количество губернских и областных учреждений росло, население увеличивалось, а ок­ружное управление оставалось прежним до 1880-х гг. Тогда были введены должности особых чиновников по крестьянским делам , по переселенческим делам и т. д. Формализм, неком­петентность в губернских учреждениях, недостаток средств, медленное делопроизводство и низкие профессиональные качества чиновников приводили к тому, что окружные и волостные управления оказывались фактически без надзора. Волостное управление осуществляли выборные - представители крестьянства. Крестьянское самоуправление составляли вол остной староста (голова), волостное правление и волосной суд. Чрезвычайно важна была при этом роль волостного писаря - именно он соединял деятельность государственного аппарата и органов крестьянского самоуправления. В 1879 в Западной Сибири и в 1882 в Восточной Сибири введен новый порядок, закрепивший за органами крестьянские самоуправления административно-полицейские функции. В многолюдных и средних по числу насе­ления городах полицейскими делами ведали городничий и городской управа (см. Городское самоуправление ).

Местными органами Министерства финансов были казенные па­латы и окружные казначейства , а с 1862 еще и акцизные управления . Ревизию казначейств, касс, всех финансовых служб осуществляли местные органы государственного контроля - контрольной палаты. Губернский и окружной суды, губернский (областной) прокуроры, губернский и окружной стряпчие представляли Министерство юстиции.

Огромная роль в управлении отводилась жандармам. Они не имели права принимать решения, обязатель­ные для исполнения, но являлись для верховной власти орудием негласного контроля над положением дел в регионах и официальными представителями власти. В 1833 был создан VII (с 1837 - VIII) Сибирский жандармский округ (с центром в Тобольске, с 1839 - в Омске), в него входила вся Сибирь и Пермская губерния. Жандармские губернские штаб-офицеры неоднократно выявляли случаи вопи­ющих злоупотреблений, в их рапортах содержались нелицеприятные сведения о многих сибирских чиновниках, в том числе высокопоставленных.

Экстраординарным органом управления являлось Нерчинское комендантское управление, созданное в 1826 для надзора за декабристами и выведенное из-под контроля местной администрации.

Низкая эффективность работы сибирского административного аппарата, недоверие к его сотрудникам вынуждали прибегать к таким мерам контроля, как сенаторные и иные ревизии. Ревизия в Западной Сибири, возглавляемая сенаторами князями Б.А. Куракиным и В.К. Безродным, привела к от­ставке генерал-губернатора П.М. Капцевича и тобольского губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского. Ревизия в Восточной Сибири - ее проводил сенатор Н.И. Толстой - и Западной Сибири - генерал-адъютант Н.Н. Анненков - привела к отставке генерал-губернаторов В.Я. Руперта и князя П.Д. Горчакова .

Важным событием в истории сибирского управления стало создание в 1852 II Сибирского комитета , поводом к чему послужила ревизия Н.Н. Анненкова. На Комитет возлагались задачи объединения усилий всех ведомств, координации действий центральной и местной администрации, выработки комплексные программы развития региона. Комитет, чья компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку , Приамурский и Степной край, Оренбургское генерал-губернаторство, просу­ществовал до конца 1864.

Во второй половине XIX в. «Сибирское учреждение» и вся система управления в Сибири все чаще подвергалась кри­тике и в Центре, и в самом крае.

Уже в 1850-60-е гг. были внесены некоторые измене­ния в административно-территориальное деление края (см. выше), позже шло его дробление. После длительных переговоров в С.-Петербурге в 1875 подписан договор с Японией, согласно которому в обмен на Курильские острова Россия получила в полное вла­дение остров Сахалин, и граница стала проходить по проливу Лаперуза. В 1880 образовано Владивостокское военное губернаторство, в 1889 - Уссурийское казачье войско . В 1884 Приморская, Амурская, Забайкальская области и Владивостокское военное губернаторство объединяются в (Xабаровск). В 1882 упразднено генерал-губернаторство Западной Сибири, Тобольская и Томская губернии переданы в непосредственное ве­дение министерств, а Омск становится административным центром Степного генерал-губернаторства . В 1887 генерал-губернаторст­во Восточной Сибири переименовано в Иркутское . Само название «Сибирь» постепенно исчезает с административной карты, в обращение вводится понятие «Азиатская Россия».

Новый всплеск внешнеполитической активности на Дальнем Вос­токе связан с проникновением России в Маньчжурию и строительством , на арендуемой у Китая части Ляодунского полуострова в 1898 создана Квантунская область . В 1902 в Приамурском генерал-губерна­торстве округа преобразуются в уезды, в Якутской области окружная система сохраняется вплоть до февраля 1917. В 1903 создается Дальневосточное наместничество во главе с адмиралом Е.И. Алексеевым, в его состав вошли Приамурское генерал-губернаторство и Квантунская область Впервые в российской истории крупный административный центр находился на арендо­ванной у сопредельного государства территории - в Порт-Артуре. Для координации усилий по организации железнодорожного строительства и согласования ведомственных интересов здесь действовали (1892-1905) и Комитет Дальнего Востока (1903-05).

Вместе с изменением территориально-административной структуры региона осуществлялись преобразования в других сферах государственного управления. В 1870-80-е гг. изменена организация крестьянского, инородческого (см. ), горного, учебного, полицейского, тюремного, почтово-телеграф­ного (см. Почтово-телеграфное дело ) управлений, созданы губернские присутствия по крестьянским и городским делам, появились должности чиновников по крестьянским де­лам, введено новое городовое положение (см. Городское самоуправление ) и т. д. В 1885 внесены некоторые изме­нения в судебную систему. В ходе военной реформы в августе 1865 в существующих генерал-губернаторствах образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский военный округ , их командующими назначены генерал-губерна­торы. В 1882 после ликвидации Западно-Сибирского генерал-губернаторства Западно-Сибирский военный округ преобразуется в Омский, в который включены Степное генерал-губернаторство , Томская и Тобольская губернии. В июле 1884 Восточно-Сибирский военный округ разделен на 2 - Иркутский и Приамурский . В 1899 Омский и Иркутский военный округ объединяются в Сибирский военный округ со штабом в Омске. В марте 1906 из Иркутской и Енисейской губернии , Якутской и Забайкальской области вновь образуется Иркутский военный округ; а из Тобольской и Томской губернии, Семипалатинской и Акмолинской областей - Омский. Вплоть до февраля 1917 генерал-губернатор Степного края являлся одновременно командующим войсками округа и наказным атаманом Сибирского казачьего войска . В Иркутском и Приамурском генерал-губернаторствах в 1910-е гг. произошло разделение функций военных и гражданских управлений. В июне 1895 реорганизуется система управления в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркут­ской губернии путем учреждения губернских управлений под председательством губернаторов. В 1896 в сибирских губерниях открываются управления государственных имуществ, созданные в Центр. России в 1883. Чиновников по крестьянским делам в 1898 сменили крестьянские начальники, контролировавшие органы крестьянского самоуправления. В 1901-02 эти должности введены в Приамурском генерал-губернаторстве, а в Якутской области они так и не появились. До февраля 1904 в Тюмени действовал Приказ о ссыльных, учитывавший и распределявший по Сибири всех направляемых на или в ссылку уголовных и государственных преступников.

Общую систему административных органов усложняла запутанная структура постоянно разрастающихся органов управления. Например, Омск в 1882 перестал быть административным центром Западной Сибири, но здесь продолжали действовать акцизное управление и управление государственных имуществ для всей Западной Сиби­ри. Начальник Сибирского таможенного округа располагался в Петропавловске и подчинялся департаменту таможенных сборов Министерства финансов. Южные границы Томской губернии находились в ведении Семипалатинского таможенного округа. Надзор за соляными промыслами в Западной Сибири воз­лагался на Алтайское горное правление, а в Восточной - на горное отделение Главного управления Восточной Сибири . Не совпадали с общим административным делением границы горных областей. Административную автономию имели Алтайский и Нерчинский окружного Кабинета Его Императорского Величества.

Поражение в Русско-японской войне привело к ликвидации наместничества и передаче Японии Южного Сахалина и права аренды Ляодунского полуостроова. В 1906 Забайкальская области передана в Иркутское генерал-губернаторство . В 1909 в пределах Приамурского генерал-губернаторства образуются Камчатская (Анадырский, Гижигинский, Удский , Охотский, Петропавловский и Командорских остров уезды) и Сахалинская область . Для координации усилий по сооружению Амурской железной дороги в 1909-15 действует Комитет по заселению Дальнего Востока. Одновременно для изучения района строительства, выработки предложений по устройству новых путей сообщений, населенных пунктов, мер по колонизации и развитию произво­дительных сил южной части Дальнего Востока под руководством Административно-территориальное устройст­во Сибири и Дальнего Востока.

Лит.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодер­жавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Россия Дальнего Вос­тока. Имперская география власти XIX - начала XX веков. Омск, 2004; Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири в середине XIX века: В.Я. Руперт , Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков . Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администра­ция Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Власть в Сибири XVI - начала XX века: Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Даме- шек Л.М., Дамешек И.Л., Перцева Т.А., Ремнев А.В. М.М. Спе­ранский: сибирский вариант имперского регионализма. Иркутск, 2003; Палин А.В. Томское губернское управление (1895-1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово , 2004.

На протяжении 20-80-х годов XVIII в. управление Сибири вместе с управлением других областей России претерпевало существенные изменения. Происходило дальнейшее укрепление диктатуры дворянства посредством создания более централизованного и бюрократического аппарата чиновничье-дворянской монархии.

Созданные по второй областной реформе 1719-1725 гг. местные учреждения не были централизованы и, с точки зрения интересов господствующего класса, неудовлетворительно выполняли свои функции, особенно финансовые. Поэтому в 1727-1736 гг. была предпринята новая перестройка областных учреждений.

Основные положения нового областного управления были изложены в указах 24 февраля и 15 марта 1727 г. 1 и в изданном 12 сентября 1728 г. наказе «губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать». 2 Последующие узаконения только лишь дополняли созданный этими законодательными актами областной аппарат власти, просуществовавший с некоторыми изменениями вплоть до «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 7 ноября 1775 г. 3 Указ 27 августа 1740 г. о выработке специальной для губернатора Сибири инструкции «с довольным изъяснением» 4 не был, видимо, выполнен.

Узаконения 1727-1728 гг., сохраняя в основном сложившуюся в первой четверти XVIII в. систему государственного управления, дали всем областям России, в том числе и Сибири, однообразное, трехстепенное административно-территориальное, впервые строго централизованное деление.

Основной административной единицей этого деления была губерния. Она состояла из провинций, которые в свою очередь подразделялись на вновь учрежденные уезды. В провинциях и городах была восстановлена единоличная власть воевод, подчиненных в свою очередь полновластным губернаторам. Так как вся власть на местах соединялась в одном лице (в провинции - воеводы, в губернии - губернатора), то надворные суды, переписные канцелярии, специальные финансовые органы, фискалы отменялись.

Сибирскую губернию по-прежнему возглавлял губернатор со всей полнотой административной, полицейской, судебной, финансовой, хозяйственной и военной власти. В качестве помощников он имел двух вице-губернаторов. Губернатор и вице-губернаторы назначались Верховным тайным советом (1726-1730 гг.), а затем Кабинетом ее императорского величества (1731 -1741 гг.) из кандидатов, представляемых Сенатом. 5 С 12 декабря 1741 г. они стали назначаться Сенатом. 6 Иногда губернатор получал право выбрать себе вице-губернатора. Губернаторы и вице-губернаторы назначались, как правило, из верхов дворянства.

Срок пребывания в должности сибирского (тобольского) губернатора точно определен не был. Ему подчинялись провинциальные, уездные (городовые) и пригородные воеводы. Наказом 1728 г. право непосредственного сношения с центральными учреждениями имел только губернатор. Право до указа самостоятельно отстранять от дел пригородных воевод губернатор получил в 1727 г., а провинциальных и городовых - в 1740 г. 7

Все финансы губернии находились под наблюдением губернатора. Он контролировал деятельность провинциальных и городовых воевод по сбору подушной подати. До 1736 г. 8 подушная подать собиралась земскими комиссарами через сельских старост и приказчиков при содействии полковых чинов. Для сосредоточения всех финансовых дел в руках губернаторов и воевод указом 26 января 1736 г. сбор подушной подати полностью был передан в их ведение, а полковые чины устранялись от ее сбора. Дистрикт как единица обложения уничтожался. Подушная подать стала собираться не по расположению полков, а по уездам. Постоянными помощниками губернатора при сборе подушной подати стали отставные офицеры, назначаемые Военной коллегией. С привлечением к подушному сбору отставных офицеров выборные земские комиссары прекратили свое существование. Бюрократизация и централизация финансового аппарата была усилена.

Кроме подушного сбора, под непосредственным контролем губернатора Сибири находилась финансовая деятельность ратуш (магистратов), подчиненных с 1727 г. воеводам и губернаторам «для лучшего посадского охранения». 9 Губернатор имел право ревизовать их финансовые отчеты и добиваться получения «окладов сполна по таможенным и другим сборам». 10 Кроме того, губернатор получал от них, как и от воевод, ежемесячные рапорты о ходе разных сборов и мог даже арестовывать бургомистров. Подобный контроль центральной администрации за финансовой и за прочей деятельностью ратуш и магистратов не способствовал развитию городов.

Губернатору принадлежало право разрешать отдачу сборов, кроме ратушных, на откупа; разрешать заключение подрядов; входить в центральные учреждения с представлениями о введении или отмене каких-либо сборов, кроме подушных; наблюдать за ведением всей приходной и расходной отчетности; следить за выдачей жалованья по ассигнованиям Камер-коллегии и контролировать все прочие финансовые дела губернии. Широкими были и судебно-полицейские полномочия губернатора. Его юрисдикция распространялась на все судные и розыскные дела. Он являлся единственной апелляционной инстанцией на суд провинциальных и городовых воевод, апробировал решения воеводских судов о смертной казни и каторжных работах, судил бурмистров и побуждал их быстрее решать подсудные дела, принимал жалобы на воевод и действия магистратов, руководил борьбой с классовым протестом, иностранным шпионажем, с расколом и другими «ересями», осуществлял надзор за сохранением общественного порядка и благоустройства, т. е. за состоянием караульной службы, противопожарных мер, за чистотой на улицах и в торговых рядах, за мерами и весами, за подозрительными домами и т. п. На судебные решения губернатора можно было жаловаться в Юстиц-коллегию, но наказать губернатора за неправильный судебный приговор мог только Сенат. В 1728- 1737 гг. коллегии были лишены даже права без представления Сенату налагать на губернаторов денежные штрафы. 11

В практической деятельности сибирский губернатор нередко превращался из полноправного правителя в полновластного хозяина, действовавшего по своему собственному усмотрению и не считавшегося с правительственными указами.

Исполнительным органом при губернаторе была губернская канцелярия с секретарем во главе. В ней сосредоточивались дела всех упраздненных в 1726-1727 гг. земских и рентмейстерских контор, надворных судов, судебных комиссаров, рентмейстеров и камериров. 12 Дела всех упраздненных местных учреждений были распределены в губернской канцелярии по отделам.

В ведении канцелярии находилась непосредственная охрана интересов господствующего класса, а именно, подавление народных движений, борьба с нарушителями «порядка», т. е. полицейские меры, отправление суда. На нее же возлагались противопожарные и санитарные мероприятия. 13

Губернская канцелярия была завалена делами по сыску беглых и возвращению их на место жительства. В ней же происходили регистрация купли и продажи дворовых, регистрация отпусков на заработки, выдача паспортов и т. д. Большое место в деятельности губернской канцелярии занимали военные дела (набор рекрутов, сбор лошадей, выполнение различных требований Военной коллегии, снабжение воинских частей, определение солдат на постой и т. д.).

Немалая часть деятельности губернской канцелярии была связана с местной хозяйственной жизнью - земледелием, торговлей, промыслами, ремеслами, мануфактурами. Она же обеспечивала деятельность научных экспедиций, наблюдала за образованием и т. д.

Через канцелярию губернатор осуществлял контроль за деятельностью провинциальных и уездных властей, ратуш и магистратов. Провинциальные воеводы со своими канцеляриями были средним звеном в губернской иерархии. Поскольку губернатор из-за своей отдаленности не всегда мог контролировать действия городовых воевод, то их должны были «надзирать» провинциальные воеводы. Самостоятельно провинциальный воевода наложить взыскание на городового не мог. Он лишь доносил губернатору о проступках, совершенных городовым воеводой. В руках провинциальных воевод была сосредоточена власть над всеми жителями. По уголовным делам суду провинциального воеводы подлежало все население провинции независимо от социального происхождения, за исключением духовенства и подсудных непосредственно Юстиц-коллегии солдат и офицеров гвардии. Гражданский суд областных учреждений был сословно ограничен. Суд над купечеством в первой инстанции принадлежал ратушам, а с 1743 г. - восстановленным городовым магистратам. При этом если воевода находил их решение неправильным, то рассматривал дело сам. Крестьяне духовных вотчин судились в первой инстанции по гражданским делам у своих приказчиков. Дела государственных крестьян в мелких спорах и тяжбах разбирались приказчиками и сельскими старостами. Все остальные гражданские дела рассматривали воеводы. Дела политического характера решала только Канцелярия тайных розыскных дел. Судебные постановления провинциального воеводы могли быть обжалованы губернатору.

В полицейской области провинциальный воевода содействовал губернатору в охране классовых интересов дворянской монархии, помогал в надзоре за безопасностью господствующего крепостнического общественного «порядка», наблюдал за санитарным, противопожарным, религиозным и нравственным состоянием провинции. С 30-х годов XVIII в. в Сибири, как и в других местах, стала учреждаться «для лучшего порядка и уравнения обывателей в постоях» полиция. Она была поставлена на бюджет ратуш, но «под ведомство... губернаторов и воевод». 14 В Тобольске полиция была создана в 1733 г., в Иркутске - в 1757 г. 15

В экономической области провинциальный воевода отвечал за состояние земледелия, промыслов, ремесла, мануфактур, торговли, путей сообщения и за своевременное и точное поступление сборов в казну.

Низшим звеном губернской администрации был город с уездом. Во главе уезда стоял городовой воевода. В пределах своей компетенции он также единолично решал все административные, хозяйственные, финансовые, судебные, полицейские и военные дела. В его подчинении находилась уездная и волостная администрация. Он назначал и смещал волостных приказчиков, отрешал от дел или понижал в должности служителей воеводской канцелярии, контролировал выборы крестьянской администрации, в том числе и выборного мирского приказчика, который с середины XVIII в. занял место назначаемого воеводой приказчика. Воеводе подчинялась и ратуша. В отношении суда уездный воевода имел равные права с провинциальным воеводой. По уголовным делам ему было подсудно все население уезда. Но особенно он был обязан заботиться об искоренении в уезде «разбойников и воров» и своевременно пресекать «разбойничьи собрания многолюдством».

Управление уездом воевода производил через уездную воеводскую канцелярию, которая работала под его непосредственным руководством и организационно была сколком с губернской и провинциальной канцелярий. Канцелярия делилась на столы (повытья) во главе с канцеляристами (подьячими). Число столов изменялось в зависимости от объема работы и от нужд управления.

Канцеляристы, подканцеляристы и пищики воеводской канцелярии назначались воеводой. Изредка они могли избираться и самими канцелярскими служителями. Наблюдение за работой канцелярии воевода обычно возлагал на своего товарища, а в случае отсутствия такового - на подьячего «с приписью». Кроме канцелярских служителей, в воеводской канцелярии работали так называемые счетчики, обязанностью которых было ведение учета и хранение казенных денег и ценностей. Они выбирались посадскими людьми и заменяли собой прежних целовальников.

Социальное происхождение канцелярских служителей было различно, но основную массу их составляли выходцы из служилых людей. Так, в 1755 г. в илимской воеводской канцелярии из 16 служителей 8 человек происходили из казаков, а 4 - из приказных служителей. При проведении первой областной реформы (1708-1710 гг.) в штаты была включена значительная группа бывших заштатных городов Сибири.

В 1727 г. с целью экономии казенных средств правительство оставило в этих городах, не числившихся в допетровских штатах, на государственном жалованьи только воевод и их товарищей, а дьяки и подьячие по классовой логике феодального правительства должны были довольствоваться «добровольными» приношениями просителей. Казенные средства экономились за счет дополнительного узаконенного обирательства народа. Это лишний раз свидетельствует о лицемерии многочисленных правительственных указов с предписаниями местным властям «не чинить» населению «никаких обид и налог».

Канцелярские служители этих городов стали получать жалованье только с 1763 г. Но и после этого была сохранена большая разница в оплате «верхов» и «низов» воеводской канцелярии.

Централизация управления и многообразность вопросов, рассматриваемых воеводской канцелярией, неизбежно создавали обширное делопроизводство. Движение дел начиналось с указов губернских учреждений, вызывавших ответные рапорты о получении и исполнении указов. Во исполнение предписаний губернской власти воеводская канцелярия рассылала по волостям свои указы и получала ответные рапорты, доношения и заявления. Так, через илимскую воеводскую канцелярию за время с 1725 по 1774 г. прошло не менее 200 тыс. самых разнообразных по объему и содержанию дел, причем на каждый день в среднем приходилось более 10. Число их в течение XVIII в. заметно увеличивалось. 16

В этом огромном бумажном ворохе основное место принадлежало переписке воеводской канцелярии с волостными приказными избами. Воеводские указы и ответные рапорты, доношения и заявления волостей составляли 81.5% всей корреспонденции канцелярии. Указы губернских учреждений и ответные рапорты воеводской канцелярии составляли только 18.5% 17 этой деловой корреспонденции. Данное соотношение отражает основную обязанность воеводской канцелярии - руководить работой волостных приказных изб и контролировать их деятельность. Руководство это происходило по указам вышестоящих учреждений и при строгой отчетности перед ними. Бюрократическая машина действовала полным ходом.

Показательно распределение исходящей из приказных изб корреспонденции по повытьям (столам, отделам) илимской воеводской канцелярии. По данным 1732 г., 29.2% ее оседало в денежном повытье, 21.4% - в хлебном, 20.6% -в судном, 13.5% -в разрядном, 11,1% -в подушном, 2.9%-в соляном, 0.9 - в ясачном и 0.4%-в счетном. Следовательно, воеводская канцелярия была огромным насосом для выкачивания денег, хлеба и т. д.

Волостную приказную избу возглавлял приказчик. До середины XVIII в. он назначался городовым воеводой из служилых людей и являлся его агентом. Помощниками приказчика в его хозяйственной деятельности были целовальники, а в полицейской - старосты, сотские, пятидесятники и десятские. Они ежегодно выбирались крестьянами из своей среды, но являлись не их представителями, а агентами приказчика.

После ликвидации десятинной пашни постепенно менялся порядок управления волостями. Приказчики и целовальники, ранее занимавшиеся всеми делами, связанными с десятинной пашней, постепенно стали упраздняться. Несколько усилилась роль крестьянской администрации. Во главе волостей стали не воеводские, а выбираемые на волостном сходе мирские приказчики. С этого времени приказная изба стала называться мирской избой. Выборный приказчик, сотские и старосты, ведавшие хозяйственными и другими делами того или иного крестьянского селения, составляли крестьянскую администрацию волости.

После своего утверждения выборные получали из воеводских канцелярий инструкции типа прежних наказов приказчикам. Выборные обязаны были исполнять указы об искоренении «воров и разбойников», собирать подати и недоимки, производить «суд и расправу» по мелким делам; дела же об убийстве, воровстве и грабежах предписывалось отсылать в воеводскую канцелярию.

Ясачные волости возглавлялись шуленгами, которые избирались ясачными и утверждались воеводами. Шуленги ведали сбором ясака и выносили решения по всем мелким хозяйственным, административным и судебным делам. Права и обязанности их напоминали права и обязанности мирских приказчиков. Действовали они также по наставлениям губернаторов и воевод. После передачи сбора ясака в руки князцов, зайсанов и тойонов помощниками шуленг стали выборные сборщики ясака из состава коренного населения. 18

Во второй половине 20-х годов XVIII в. не избежали реорганизации и органы местного городского самоуправления. В 1727 г. Главный магистрат, возглавлявший ранее все городовые магистраты, был уничтожен, а городовые магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, что превратило их в придаток царской администрации. По указу 5 июля 1728 г. 19 городовые магистраты с несменяемыми бургомистрами были заменены ратушами с ежегодно переизбираемыми бурмистрами. Это обеспечивало легкую смену нежелательных для царской администрации бурмистров и мешало укреплению их авторитета.

Таким образом, эти реформы в ущерб интересам купечества ставили городские выборные органы под полный контроль дворянской администрации. При этом губернаторам и воеводам было вторично подтверждено запрещение вмешиваться в выборы и отменять их. 20

Общее направление правительственной политики по отношению к органам городского самоуправления нисколько не изменил и указ 21 мая 1743 г., который восстановил Главный магистрат в Петербурге и магистраты в других городах. 21 Местные магистраты по-прежнему остались в зависимости от губернаторов и воевод. Власть феодальной администрации особенно Сильно проявлялась при несвоевременном выполнении магистратами их обязанностей по денежным платежам и сборам. В таких случаях губернатор и воевода могли держать бургомистров под арестом до тех пор, пока недоимка не будет погашена. 22 В Тобольске и Иркутске были восстановлены губернские магистраты, а в Енисейске - провинциальный. В большинстве остальных городов остались, видимо, ратуши. 23 Количественный состав самих магистратов и ратуш определялся численностью того или иного посада. Они ведали, как и ратуши прочих губерний, хозяйственными, налоговыми, рекрутскими, правовыми и организационными делами своих посадов. Каждая ратуша занималась распределением пашенных, сенокосных, пастбищных и рыболовных угодий, мест в гостином дворе, казенных подрядов, откупов и поставок, раскладкой, сбором и отсылкой подушных денег, выполнением рекрутской, подводной, дорожной, постойной повинностей, раскладкой и исполнением разных магистратских денежных сборов и повинностей, выбором лиц к казенным и земским службам, сбором таможенных, винных, пивных, соляных и прочих денег, ведением приходо-расходных книг, судом посадских людей по гражданским делам, распределением посадских по караулам, следила за чистотой в городах, за исправным состоянием мостовых, караулен, рогаток и других полицейских сооружений, за порядком на рынках, за правильностью мер и весов, вела регистрацию правительственных указов и предписаний «главных команд» и принимала меры к их исполнению, выдавала паспорта купцам, уезжавшим для торговли в другие города, занималась припиской лиц к своему городу и увольнением их в другие места. В ведении ратуши находились также «сиротский» и «словестный» суды, первый из которых решал вопросы, связанные с опекой над малолетними, наследованием имущества, усыновлением, а второй являлся низшей судебной инстанцией, разбиравшей мелкие споры между горожанами. 24 Практически вся деятельность магистратов и ратуш осуществлялась земскими избами и земскими старостами.

В условиях развивавшегося общероссийского рынка и формирования в недрах феодального способа производства капиталистического уклада правительство вынуждено было в некоторой степени идти навстречу интересам купечества. Оно выделило купечество из общей массы городского населения в особое сословие, освободило купцов от подушной подати и обременительных и тяжелых казенных служб, заменило купцам рекрутскую повинность однопроцентным сбором с капитала, избавило купечество первых двух гильдий от телесных наказаний, отменило внутренние таможни, учредило купеческий банк, ввело откупную систему питейных, табачных, таможенных и других сборов, уничтожило торговые монополии и разрешило свободу промышленного предпринимательства. 25 Проводя эти мероприятия, правительство стремилось приобрести дополнительную опору в верхушке развивающейся буржуазии.

Но благополучие самого купечества и органов его самоуправления в условиях феодально-крепостнических порядков при хозяйничании в провинции дворян было весьма неустойчиво. Примером этому является деятельность сибирского «следователя» П. Н. Крылова в 1758-1760 гг., посланного в Иркутск обер-прокурором Сената А. И. Глебовым со специальной целью - заставить иркутских купцов отказаться в пользу Глебова от винного откупа. Прибыв в Иркутск, Крылов арестовал и заковал в цепи семьдесят четыре купца, в том числе председателя и членов магистрата, опечатал лавки, дома и все находившееся в них имущество первостатейных купцов и начал «следствие», по ходу которого привлек к делу еще сто иркутских купцов. В результате «следствия» Крылов «вымучил» у 120 иркутских купцов «добровольного приношения» на сумму 155295 руб. «Крыловский погром», сопровождавшийся ничем не прикрытым разграблением имущества и неописуемыми зверствами, обошелся иркутскому купечеству, по свидетельству современника иркутского купца А. Сибирякова, в 300 тыс. руб. и разорил многих купцов. Крылов же отделался лишением чинов, и то не за грабежи, насилия, казнокрадство, пытки и умерщвление на дыбе купца Бичевина, а за арест иркутского вице-губернатора Вульфа и за прикрепление к государственному гербу дощечки со своей фамилией. 26

Центральным учреждением, ведавшим Сибирью, был восстановленный 20 декабря 1730 г. Сибирский приказ, подчинявшийся Сенату. До его восстановления Сибирь управлялась на общих основаниях со всеми остальными губерниями. Ведали ею отраслевые коллегии, подчинявшиеся Сенату. Снижение доходов от торговли и от поступления в казну пушнины Сенат объяснял тем, что Сибирь «не в таком смотрении состоит как прежде сего бывало», когда в Москве был особый Сибирский приказ, из которого во все сибирские города назначались воеводы, непосредственно сносившиеся с приказом. Доводы Сената о бесконтрольной деятельности администрации, «особливо в таком дальнем краю», где «ни о чем не видно, как воеводы поступают, доходы денежные и ясачные сбирают и которые из них исправны и не исправны», убедили императрицу Анну Иоановну в необходимости восстановления Сибирского приказа в Москве. 27

Восстановив Сибирский приказ, правительство урезало его права по сравнению с XVII в. Из компетенции Сибирского приказа были изъяты горные, металлургические, мануфактурные предприятия, ямская служба, воинские команды (с 1748 г.) и посольские сношения с сопредельными с Сибирской губернией восточными странами. Некоторые вопросы внешней торговли и пограничной таможенной службы Сибирский приказ вынужден был решать совместно с Коммерц-коллегией и Коллегией иностранных дел. 28 В более полном объеме полномочия Сибирского приказа были сохранены в делах административных, финансовых и торговых, но и то под контролем Сената.

Сибирский приказ руководил действиями сибирской администрации и контролировал ее. С мнением Сибирского приказа считались при открытии или закрытии путей сообщения с Сибирью и таможенных застав. Под его контролем находились таможенные, кабацкие и другие сборы. Сибирский приказ разрешал промысел пушного зверя в Сибири и на островах Тихого океана, ведал сибирскими откупами и отправкой казенных караванов в Китай. 29

В ходе этих административных изменений Сибирская губерния первоначально была изъята из-под непосредственного подчинения Камер-коллегии, Штатс-конторы и Ревизион-коллегии и полностью перешла в ведение Сибирского приказа. 30

В 30-х годах XVIII в. было обращено особое внимание на социальный состав сибирской администрации. Именным указом от 12 января 1739 г. Сенату повелено «выбрать воеводами из знатного шляхетства добрых и пожиточных и совестных людей, и, росписав, кому из них в котором городе быть, отправить туда без всякого замедления». 31 В последующие годы воеводами сибирских городов были, как правило, лица только дворянского происхождения. Получив такие большие полномочия, Сибирский приказ, находившийся «в дирекции» генерала П. И. Ягужинского, стал претендовать на особое положение в системе государственных учреждений. Тогда Сенат указом 20 августа 1734 г. предписал Сибирскому приказу ежемесячно сообщать Камер-коллегии и Штате-конторе «о приходе и расходе денежной казны и всяких товаров», а в Ревизион-коллегию «посылать счеты» и «без ассигнаций Штатс-конторы. . . как денег, так и товаров... ни в какие расходы, кроме именных указов... не употреблять».32 Деятельность Сибирского приказа, не имевшего с некоторыми центральными учреждениями четкого разграничения обязанностей, не принесла ожидаемых результатов и была прекращена 15 декабря 1763 г. Дела упраздненного Сибирского приказа передавались по соответствующим коллегиям и канцеляриям, а пушнина и товары - в Кабинет. Сибирь снова стала управляться на общих основаниях с прочими губерниями.

Теперь при руководстве делами Сибирской губернии, подчинявшейся коллегиям и Сенату, губернатор опирался не только на «Наказ губернаторам и воеводам» от 12 сентября 1728 г., но и на «Наставление губернаторам», изданное 21 апреля 1764 г. Екатериной II в дополнение к этому наказу. «Наставление губернаторам» по сравнению с «Наказом» повышало авторитет губернаторов, а также содержало некоторые идеи «просвещенного» абсолютизма. Губернатор «как поверенная от императрицы особа и Как глава и хозяин всей врученной в его смотрение губернии» обязан был исполнять только указы императрицы и Сената и мог быть наказан только ими, но не Коллегиями. О важных делах губернатор должен был доносить параллельно Сенату и императрице. «Наставление» 1764 г. и «Наказ» 1728 г. силу свою утратили только с введением губерний-наместничеств. На протяжении XVIII в. правительство по административно-полицейским соображениям несколько раз изменяло административное деление Сибири.

Указом 29 апреля 1727 г. Вятская и Соликамская провинции были переданы из Сибирской губернии в Казанскую, 33 а в 1738 г. была отделена Исетская провинция, и Сибирская губерния стала состоять из Тобольской (города с уездами - Тобольск, Верхотурье, Туринск, Пелым, Тюмень, Тара, Березов, Сургут, Нарым, Томск, Кузнецк; крепости - Камышевская, Семипалатинская, Усть-Каменогорская, Омская и Железинская), Енисейской (города с уездами - Енисейск, Туруханск, Красноярск) и Иркутской провинций (города с уездами - Иркутск, Верхоленск, Селенгинск, Удинск, Илимск, Баргузин, Ильинский острог, Балаганский острог, Нерчинск, Якутск с Камчаткой). 34 Распределение городов по провинциям предоставлялось на усмотрение сибирского губернатора, как будет «удобнее по местным условиям».3 5 В 1731 г. из состава Якутского уезда выделили самостоятельный Охотский уезд, в ведомство которого было передано Охотское побережье и Камчатка. 36

30 января 1736 г. обширная Сибирская губерния, в которой «единому губернатору, за дальним расстоянием городов и слобод, великая неспособность» «в управлении имелась», была разделена на две не зависимые друг от друга административные единицы. 37 Иркутская провинция была сделана самостоятельной и вверена особому вице-губернатору, подчиненному непосредственно Сибирскому приказу. Сибирский губернатор по-прежнему управлял только Тобольской и Енисейской провинциями. Таким образом, было положено начало административного деления Сибири на Западную и Восточную. 38

19 октября 1764 г. Екатерина II повелела Сенату «в рассуждении великой обширности нашего Сибирского царства. . . учинить в оном вторую губернию» - Иркутскую. 39 Определение местных административных границ передавалось на усмотрение самих губернаторов. После утверждения представленных ими материалов Сибирь до 1775 г., т. е. до издания «Учреждения для управления губерний», состояла из Тобольской и Иркутской губерний. Тобольская губерния имела Тобольскую провинцию с Тобольским, Тюменским, Верхотурским, Ирбитским, Тарским, Кузнецким и Томским уездами и Енисейскую провинцию с Енисейским и Красноярским уездами. Иркутская губерния состояла из Иркутской провинции с Иркутским, Киренским и Балаганским уездами, Удинской (Верхнеудинской) провинции с Удинским, Селенгинским, Баргузинским и Нерчинским уездами и Якутской провинции с Якутским, Илимским, Алданским и Олекминскими уездами. Кроме провинций и городов с уездами, в губерниях имелись Комиссарства. 40

После подавления крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева в 70-х годах XVIII в. внутренняя политика самодержавия была направлена к дальнейшему укреплению дворянского аппарата управления страной. В этих целях и для усиления роли провинциального дворянства в управлении было принято в 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи».

Все губернии получили однообразное устройство. Губернией управлял губернатор, возглавлявший Губернское правление. В каждой губернии были учреждены: казенная палата, имевшая финансово-экономические функции, казначейство, палаты гражданского и уголовного суда и Верхний земский суд, приказ общественного призрения, ведавший училищами, приютами, богадельнями и больницами.

Уездом управлял Нижний земский суд во главе с земским исправником и заседателями. Уезды разделялись на Комиссарства, находившиеся в ведении земских комиссаров. Судебными делами ведали уездный суд и Нижняя расправа.

Полицейские функции в городах выполняли городничие. Для суда и управления городским населением (купцы, мещане, цеховые) существовали губернские и городовые магистраты. Им подчинялись как исполнительные органы земские избы, имевшие трех старост земских дел - купеческого, мещанского и цехового. Во главе городового магистрата стояли выборные бургомистр, ратман и члены магистратского присутствия. В конце XVIII в. вместо магистратов были учреждены градские (городские) думы и управы. Бургомистра сменил городской голова из «именитого купечества».

В отдельных случаях две или три губернии объединялись под управлением наместника или генерал-губернатора.

В 1782-1783 гг. в Сибири было учреждено три наместничества - Тобольское, Колыванское и Иркутское, которые делились на области. В 1796г. наместничества были упразднены, и Сибирь была разделена на две губернии - Тобольскую и Иркутскую. Губернии делились на области, области - на уезды.

В сельских местностях раскладкой и сбором податей, выполнением повинностей, административными, хозяйственными, мелкими судебно-полицейскими вопросами ведали мирские избы, для которых были составлены в 1784 г. особые «Правила».

Волостная мирская изба состояла из старосты, старшины, двух сотских и сборщиков податей. Все они избирались на сходах и утверждались уездным начальством. Мирская изба была обязана наблюдать за всем, что делалось в волости, через старшин и десятских. Без их ведома крестьянам запрещалось отлучаться куда-нибудь из своих домов, кроме выезда на пашни и покосы, выезжать без причин в другие волости и уезды. Все, выезжавшие за тридцать и более верст от места своего жительства, должны были иметь письменный вид (отпускное свидетельство). Крестьянин, приезжавший в уездный город за покупками или для других целей, обязан был сообщить о своем пребывании здесь исправнику, земскому суду или стряпчему (помощнику прокурора). Крестьяне, желавшие отлучиться на заработки в другие места, должны были получить с одобрения мирской избы и под поручительство односельчан «подкормежные». Мирская изба вела «верные записки» о материальном положении крестьян, отмечая состоятельных и неимущих. Это делалось «сохранно и закрыто». При рекрутских наборах мирской избе предписывалось наряжать в рекруты из «непостоянных» (неимущих) людей, хотя бы и вне очереди, а состоятельных оставлять. Они должны были, если подлежали очередной рекрутчине, выплачивать за ушедших в рекруты казенные денежные сборы и частные долги. Земли, оставшиеся после рекрутов, полагалось «разделить тем, кто в них скуден». 41 Мирские избы непосредственно подчинялись Нижнему земскому суду, а через него высшим административным органам.

Для сельского управления были характерны административно-полицейская опека над крестьянами как податным сословием, применение кабальных мер при взыскании казенных сборов (отдача в работу), опора на зажиточную верхушку деревни.

В области управления народами Сибири вплоть до 1822 г., когда было принято «Положение об управлении инородцев», сибирская администрация руководствовалась частными актами и прецедентами административной практики. Первыми актами в области управления были шерти (присяги) местных князцов в XVII в. о подданстве. Они обязывались за себя и за улусных людей «быть в вечном холопстве», платить своевременно и полностью ясак, ходить вместе с государевыми людьми «войною на непослушников». Князцы подчинялись воеводам, приказчикам, но сохраняли самостоятельность в области внутреннего управления.

В первой половине XVIII в. руководящим актом была инструкция Посольской канцелярии графа Саввы Рагузинского пограничным дозорщикам от 27 июля 1728 г. Она была составлена для управления приграничным бурятским населением, но распространялась и на другие народы. По инструкции, малые дела (споры о калыме, воровство, драки и пр.), за исключением «креминальных» (политических) дел и убийств, подлежали суду родовых начальников. Более важные дела передавались суду уездных земских комиссаров. Ясак собирался натурой или деньгами, сбор производился через родовых начальников.

Вторым документом, определявшим порядок управления и суда для сибирских народностей, была инструкция секунд-майору Щербачеву, командированному в 1763 г. для урегулирования ясачных сборов. Основные положения этого документа соответствуют «Инструкции пограничным дозорщикам»: I) «ближайшее управление по улусам, стойбищам, наслегам и пр. предоставлено бывшим тогда князцам и других наименований почетным людям», 2) им же предоставлены суд и расправа «во всех делах тяжебных и маловажных уголовных». 42 При раскладке податей и повинностей, для решения земельных, судебных и других дел собирались сугланы (сходы), руководствовавшиеся нормами обычного права. Сбор ясака, выполнение казенных повинностей и другие мероприятия проводили улусные, родовые и межродовые (зайсаны, тайши) начальники, ставшие проводниками политики самодержавия. Род считался основной административной единицей, за которой закреплялись ясачные плательщики.

Формально инструкции пограничным дозорщикам и секунд-майору Щербачеву ограничивали вмешательство чиновников во внутренние дела народов Сибири («дабы земские комиссары по уездам и острогам за малые причины не грабили и не разоряли»). Фактически же «все управление... перешло большею частию в зависимость Земских Чиновников и соделалось поводом к великим злоупотреблениям». 43

Родовые и межродовые начальники получали значительные привилегии в области управления и суда. Свое административное положение они использовали для внеэкономической эксплуатации подчиненных им улусных людей. Ясак эти начальники собирали «с обильным приращением» в свою пользу, взыскивали «темные» (незаконные) поборы, добивались внесения в «степные узаконения» норм, которые по существу утверждали ростовщичество и ростовщическое закабаление.

В атмосфере закабаления и бесправия народных масс чиновники вносили в управление сибирскими окраинами империи нравы помещичьей вотчины. Бесправие народа, почти неограниченные полномочия «сибирских сатрапов» (выражение декабриста В. И. Штейнгеля), их бесконтрольность, удаленность от центра - все это создавало почву для административного произвола и самых вопиющих возведенных в систему злоупотреблений, против которых в отдельных случаях вынуждена была даже выступать центральная власть.

Уже указывалось, что первый сибирский губернатор князь М. Гагарин был «за неслыханное воровство» повешен в Петербурге в 1721г. 44 В 1736 г. «за законопротивные поступки» был казнен через отсечение головы первый вице-губернатор Иркутской провинции А. Жолобов. Сменивший Жолобова вице-губернатор А. Плещеев «был в канцелярских делах несведущ, вспыльчив, корыстолюбив, промышленных и торговых людей за недачу подарков драл плетьми и кнутом и притеснял приказных служителей, приверженцев любил постоянно угощать и поить разными винами допьяна». 45 Иркутский губернатор Немцов был человек «неблагонамеренный, употреблявший непомерную строгость собственно для того только, чтоб брать более взяток и наживать более денег». Крайним самодурством отличался крестник Екатерины II начальник Нерчинских горных заводов В. В. Нарышкин. Он растрачивал казенные деньги, завел «гусарский полк» из уголовных каторжан. Поссорившись с иркутским губернатором Немцовым, Нарышкин решил овладеть Иркутском и расправиться со своим врагом. «Войско» Нарышкина отправилось из Нерчинского завода к Иркутску. Дорогой звонили в колокола, палили из пушек, били в барабаны, захватывали обозы с товарами, устраивали пиршества, обирали местных жителей. Нарышкину не удалось добраться до Иркутска, он был арестован верхнеудинским воеводой и отправлен в Иркутск, а затем в Петербург. Екатерина II, узнав о самодурстве Нарышкина, назвала его «шалуном». Расплачиваться же за эти «шалости» пришлось забайкальским мастеровым и приписанным к заводам крестьянам. Убытки, причиненные казне Нарышкиным, стали восполняться усилением эксплуатации работников на казенных заводах и рудниках.

Многочисленные жалобы на злоупотребления и произвол сибирских сатрапов обыкновенно игнорировались центральной властью. Когда же эти злоупотребления принимали такие масштабы, что сильно затрагивали интересы казны, в Сибирь направлялись ревизии, но они обычно не достигали положительных результатов, а иной раз ревизоры оказывались еще хуже ревизуемых.

Колоритной фигурой был сибирский губернатор Ф. И. Соймонов. Он выдвинулся еще при Петре I, когда составил карту Белого моря и дал описание Каспийского берега. При императрице Анне Иоанновне Соймонов занимал пост вице-президента Адмиралтейской коллегии. В 1740 г. за участие в дворянской группе, боровшейся против немецкого засилья во время бироновщины, Соймонов был отдан под суд. Его били кнутом и сослали в каторжную работу на Охотский солеваренный завод. Императрица Елизавета возвратила ему свободу, но Соймонов прожил в Сибири еще 16 лет. В 1757 г. его назначили сибирским губернатором. Шесть лет Соймонов провел в этой должности, отличаясь от других сибирских управителей образованностью, честностью, вниманием к нуждам края. Он организовал морскую школу в Нерчинске, добился постройки маяка и гавани на Байкале, укрепления Омской пограничной линии, прокладки главного сибирского тракта через Барабинскую степь, измерил фарватер р. Шилки, разведывал пути по Амуру. Соймонов опубликовал несколько статей о Сибири.

Безусловно, такой администратор, как Соймонов, был исключением. Система управления определялась режимом крепостнического государства, основанного на самовластии царя, дворянства и чиновников и бесправии народных масс. В этой атмосфере и появились сибирские сатрапы, подобные Гагарину, Жолобову, Плещееву, Немцову, Нарышкину и другим.

1 ПСЗ, т. VII, №№ 5017, 5033.

2 Там же, т. VIII. № 5333.

3 Там же. т. XX, № 14392.

4 Там же, т. XI. № 8218.

5 Там же, т. VII, № 5017; т. XI, № 8218.

6 Там же, т. XI. № 8480.

7 Там же, т. VII. № 5017; т. XI, № 8017.

8 Там же, т. IX, № 6872.

9 Там же, т. VII, № 5033.

10 Там же, т. VIII, № 5333.

11 Там же, т. X, № 134.

12 Рентмейстерская контора (казначейство) с камериром была оставлена лишь в Тобольске. Иркутская рентерея, упраздненная в 1726 г., в 1754 г. была восстановлена в связи с большими оборотами денежной и товарной казны; ежегодный приход ее с 1748 г. составлял примерно 300 тыс. руб. (П. А. Словцов. Историческое обозрение Сибири, кн. I. СПб., 1886, стр. 218; ПСЗ, т. XIV, № 10300).

13 ПСЗ, т. VIII. № 5333; т. X, № 7298; т. XII, № 8956.

14 Там же, т. X, № 724.

15 П. А. Словцов. Историческое обозрение Сибири, кн. 1, стр. 219; ПСЗ, т. ХIV, № 10769.

16 В. И. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II. Иркутск, 1957, стр. 75.

17 Там же, стр. 75. (Проценты вычислены нами, - Лег.).

18 Там же, стр. 137; Ф. Г. Сафронов. Русские крестьяне в Якутии (XVII- начало XX в.). Якутск, 1961, стр. 135, 136, 384, 385, 619-623.

19 ПСЗ, т. VII, №№ 5017. 5142; т. VIII, № 5302.

20 Там же, т. X, № 7728; т. VIII, № 5333; В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр. 465.

21 ПСЗ, т. XI, № 8734.

22 Там же, т. XII, № 9149; т. XIII, № 9765.

23 Ф. А. Кудрявцев, Г. А. Вендрих. Иркутск. Очерки по истории города, Иркутск, 1958, стр. 55; В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр. 464-466.

24 ПСЗ, т. VIII, № 5333; т. IX, № 6584; т. X, №№ 72111 7877; т XI, № 8734; т. XII, №№ 8955, 9033; т. XIII, № 9754; т. XIV, № 10222, т. XVII, № 12721; т. XVIII, № 13247.

25 В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр 465; ПСЗ т. XIII, № 10164; т. XIV. №№ 10312, 10497; т. ХIII № 10078; т XII №№8791, 9348; т. XVI, № 11630; т. XX, №№ 14275, 14327, 14509; т. XXI, № 15721; т. XXII, № 16188; М Чулков Историческое описание российской коммерции..., т. III, кн. 1, М., 1785, стр. 324, 344.

26 С. С. Шашков. Иркутский погром в 1758-1760 гг. Собр. соч., т. II СПб., 1898, стр. 652-666; П. М. Головачев. Выписка из летописи о Крылове. Иркутское лихолетье 1758-1760 гг. М., 1904, стр. 32; Ф. А. К у д р я в ц е в и Е. П. С и л и н. Иркутск. Очерки по истории города. Иркутск, 1947, стр. 64-67.

27 ПСЗ, т. VIII, № 5659.

28 Там же, т. IX, №№ 6376, 6715; т. X, № 7498; т. XII, № 9319; т. XX, № 52.

29 Там же, т. VIII, №№ 5659, 6165, 6319; т. IX, №№ 6326, 6394.

30 Там же, т. VIII, № 6227; т. IX, №№ 6326, 6617, 7107; т. X, №№ 7465, 7498, 7644, 7741; т. XI, № 8234; т. XII, №№ 8852, 9480, 9543, и ДР.

31 Там же, т. X, № 7730. v Там же, т. IX, № 6617.

33 Там же, т. VII, № 5065.

34 Ю. В. Г о т ь е. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II, т. I. М., 1913, стр. 110; ПСЗ, т. X, № 7347; т. XI, № 8794; т. XII, № 8900.

35 ПСЗ, т. VII, № 4916.

36 Там же, т. VIII, № 5733.

37 Там же, т. IX, № 6876.

38 Там же, т. XI, № 8017.

39 Там же, т. XVI, № 12269; т. XX, № 14241.

40 Там же, т. XX, №№ 14241, 14243; Ю. В. Готье. История областного управления в России..., т. I, стр. 122-125.

41 ГАИО, ф. Киренского Нижнего земского суда, оп. I, д. 3, л. 8.

42 С. Прутченко. Сибирский окраины. СПб., 1899. Приложение, стр. 176.

44 И. В. Щеглов. Хронологический перечень важнейших данных из истории Сибири. 1032-1882 гг. Иркутск, 1883, стр. 174.

45 Иркутская летопись (Летописи П. И. Пежемского и В. А. Кротова) Тр. Вост.-Сиб. отд. РГО, № 5. Иркутск, 1911, стр. 50.

"Ошеломляюще быстрое присоединение Сибири к России стало бесповоротным и прочным лишь в результате того, что за Урал с Руси хлынула волна русских переселенцев, а в самой Сибири была налажена система государственного управления". В освоении Сибири историки выделяют два процесса: правительственную колонизацию, которая включала в себя различные мероприятия по освоению земель, проводимые по инициативе и под руководством государственной администрации; и вольнонародную колонизацию, выразившуюся в добровольном и стихийном заселении региона русскими людьми. Оба начала - государственное и вольнонародное - тесно переплетались в ходе освоения Сибири.

По мере присоединения сибирские территории включались в систему управления Московского государства. На первых порах новоприобретёнными землями занимался Посольский приказ, ведавший внешней политикой Московского государства. В 1599 г. управление присоединёнными районами Сибири было сосредоточено в Казанском дворце. Это правительственный орган занимался "восточными территориями" - Поволжьем и Уралом. По мере того как русские всё дальше продвигались на восток, задача управления огромным сибирским краем усложнялась, и в 1637 г. из Казанского дворца выделилось специальное центральное учреждение для управления Сибирью - Сибирский приказ.

В административном отношении территория Сибири делилась на уезды, центрами которых были русские города. В конце XVI в. насчитывалось 8 уездов, к началу XVIII в. их было уже 19. Уезды делились на русские и ясачные волости.

По мере расширения территории для оперативности управления уезды стали группироваться в более крупные административно-территориальные единицы - разряды. "В 1629 г. освоенная к тому времени Сибирь была разделена на Тобольский и Томский разряды. Из Томского в 1639 г. был выделен Ленский (Якутский) разряд, а в 1677 г. - Енисейский".

"Во главе разрядов и уездов стояли воеводы, присылаемые из Москвы. Остроги и слободы управлялись приказчиками, назначаемыми воеводами из числа сибирских служилых людей, а ясачные волости - родовыми и племенными старейшинами (князцами, тойонами, шуленгами, зайсанами и т. п.)". Как правило на воеводство в уездный и разрядный город посылали по два человека: одного "старшим", "первым" воеводой, другого "вторым" воеводой, "воеводским товарищем". Воеводскую администрацию представляла приказная изба, штат, который состоял из дьяка, двух-трёх подьячих, переводчика-толмача, сторожа и палача - "заплечных дел мастера". Помощниками воевод в военных и административных делах были представители командного состава городовых гарнизонов - казачьи и стрелецкие головы, атаманы и сотники (Таблица 1). Кроме того, в управлении русским населением воеводская администрация опиралась на выборные крестьянские и посадские власти - целовальников, старост, сотских, десятских.

Должности разрядных и первых уездных воевод, как правило, замещали представители титулованной знати и обладатели высших придворных чинов - князья, бояре, окольничие, стольники. Вторыми воеводами назначали обычно лиц из числа служилого московского дворянства. "Административным центром всей Сибири с 1587 г. стал Тобольск. Сидевший в нём воевода считался старшим среди прочих сибирских воевод. Первенствующее значение Тобольска было подкреплено тем, что с 1621 г. он стал церковным центром Сибири - в нём разместилась резиденция сибирского архиепископа".

Компетенция тобольского воеводы включала в себя общее управление Сибирью: освоение новых земель, командование вооружёнными силами и снабжение их всем необходимым, развитие земледелия, сбор налогов и ясака, регулирование торговли, дипломатические и торговые связи с соседними государствами, контроль над деятельностью прочих сибирских воевод, суд и поддержание правопорядка. Его власть распространялась на всю Сибирь, кроме того он ведал управлением собственно Тобольского разряда и Тобольского уезда. "Функции прочих разрядных и уездных воевод, а также приказчиков были аналогичны функциям тобольского воеводы, но в пределах подведомственной им территории".

Региональное управление выполняло ряд функций, существенно важных для Сибири и в целом для государства Российского. В их числе интеграционная функция, смысл которой сводился к нахождению для новых территорий оптимальной позиции в общегосударственном пространстве. Благодаря этому все жители европейской и азиатской частей страны обретали статус подданных Российского государства. Правда, это был статус неравенства, так как имелись сословные, этнические, конфессиональные различия. Но эти различия на сибирской территории были выражены менее резко, чем в западной части России.

Таблица 1. Организация управления Сибирью.

Правительство, понимая значение Сибири, посылало сюда, как правило, опытных и способных воевод, среди них встречались деятельные и талантливые администраторы. "К ним можно отнести князя Юрия Яншеевича Сулешева, который, будучи в 1623 - 1625 гг. тобольским воеводой, организовал первую перепись населения и пахотных земель Западной Сибири, а также провёл земельную реформу и ряд финансовых мероприятий, существенно повысивших доходы казны. Два других тобольских воеводы, князь Иван Андреевич Хилков (1659 - 1664) и стольник Петр Иванович Годунов (1667 - 1670), известны тем, что пытались провести военную реформу - преобразовать сибирское войско по иноземному образцу, превратив служилых людей в рейтаров, солдат и драгун". По указанию Годунова была составлена первая Генеральная карта Сибири. Енисейский воевода князь Константин Осипович Щербатов (1683 - 1685) прославился тем, что энергично руководил организацией обороны забайкальских рубежей от монголов и маньчжуров.

Юрий Яншеевич Сулешев - боярин, выходец из знатной фамилии крымских татарских беев. Его отец "крымец сын Сулешь-бика Джиган-шах мурза (в русском произношении Яньша)" перешёл на русскую службу при царе Фёдоре Ивановиче. Юрий Яншеевич благодаря браку с Марией Михайловной Салтыковой состоял в родстве с Романовыми и быстро продвинулся по службе. Участвовал в войне с Польшей в 1617 г. Занимал ряд отечественных административных постов: в 1623-1639 гг. - в Новгороде, 1628 - 1630, 1633 - 1634 гг. - глава Разбойного приказа.

Петр Иванович Годунов - до назначения в Тобольск воеводой большой карьеры не сделал, в 1654 - 1656 гг. участвовал в войне с Польшей в звании есаула "государева полка", в 1659 г. был воеводой в Брянске, дослужился до чина стольника. На посту воеводы стремился максимально увеличить "государеву прибыль" за счет введения новых налогов и сокращения жалования служилым людям, чем вызвал резкое недовольство тобольского гарнизона, татар и пашенных крестьян, которые послали в Москву несколько челобитных с жалобами на воеводские притеснения. Сибирский приказ, опасаясь открытого возмущения тоболян, сместил Годунова с поста воеводы.

Но в то же время, отдалённость от столицы, отсутствие реального контроля "сверху", сосредоточение у воевод всей полноты власти, родственные связи среди сибирских администраторов привели в Сибири к массовым злоупотреблениям - "лихоимства" - представителей местной администрации. Несмотря на все запреты и угрозы жестоких наказаний, воеводы наживались самыми разными способами. Они обязывали местное население приносить им дары в "почесть", вымогали взятки, занимались откровенным грабежом; используя своё должностное положение, клали в свой карман жалованье, положенное служилым людям; занимались предпринимательской деятельностью - винокурением и торговлей; не гнушались и прямым казнокрадством. Особенно воеводы любили практиковать подмену ясачной пушнины: вместо "добрых" и дорогих соболей, собранных в государеву казну, клали своих "худых" и малоценных. Наиболее крупным удавалось сколотить в Сибири состояния: якутский воевода М. С. Ладыженский вывез "на Русь" 21480 соболей.

"Лихоимство "разъедало" систему государственного управления Сибирью, снижало его эффективность, вызывало возмущение и русского и аборигенного населения, доводя его нередко до вооружённых восстаний". Но сибирские воеводы, дьяки, подьячие и служилые люди никогда не забывали о своих главных задачах - управлять и "искать великому государю прибыли". Поэтому в целом они успешно справлялись со своей ролью.

Показателем этого является то, что к концу XVII в. покорена была почти вся Сибирь; удалось организовать собственное производство хлеба и обеспечить им местные потребности. Налаживались мирные отношения с аборигенами; быстро шло хозяйственное освоение региона русскими крестьянами, промышленниками, ремесленниками и торговцами; удалось не только закрепить Сибирь за Россией, но и организовать оборону её южных рубежей от набегов степных кочевников.

Сибирь являлась окраинной территорией, обладающей особым правовым статусом. Административные реформы первой половины XIX века закрепили за Сибирью особую модель управления, основанную на соединении принципов централизации и децентрализации власти в государстве. Во второй половине XIX века положение в Сибири изменяется и она приобретает статус внутренней окраины, что обуславливает необходимость проведения очередной административной реформы. В представленной статье предпринимаются попытки проанализировать содержание и общие принципы административной реформы в Сибири на рубеже XIX–XX вв.

Пересмотр имперских традиций в ходе Великих реформ 60-х гг. XIX в., вызванный модернизацией и рационализацией российской политической культуры, привёл к переменам в системе органов государственного управления. Одним из её элементов, наиболее прочно связанным с имперскими политическими технологиями, был созданный губернаторской реформой 1775 г. институт генерал-губернаторств (наместничеств). Юридическая природа власти генерал-губернаторов так и не была чётко определена, в частности не был даже окончательно решён вопрос об отнесении её к сфере управления или надзора. На практике в целом «огромная власть генерал-губернатора зиждилась в основном на личном доверии монарха и была почти бесконтрольна» .

Создание специфических периферийных властных институтов в высшей степени характерно для империй. Пограничная ситуация в империях и локальных государствах принципиально различна. Локальное государство чётко определяет свою территорию и вырабатывает устойчивый и, как правило, длительно не подвергающийся изменениям политический курс, империя такого чёткого разграничения не знает.

В целом же институт генерал-губернаторов являлся самым ярким подтверждением того, что в России, как это характерно для империи вообще, «не существовало чётких различий ни между сферами колониальной администрации и внешней политики, ни между колониальной и администрацией и внутренней политикой».

Чрезвычайная широта генерал-губернаторских и наместнических полномочий была, кроме того, в значительной степени вынужденной, именно на периферии. Личной властью генерал-губернаторов компенсировался недостаток административного присутствия. Постепенно национально-государственное строительство в сочетании с тенденцией рационализации приходит в противоречие с сохранением генерал-губернаторств как институтов, не вписывающихся в регулярную иерархическую структуру. Во второй половине XIX в. генерал-губернаторская власть всё больше превращается в фигуру политическую, призванную поддерживать и укреплять порядок к целостность империи. Поэтому генерал-губернаторская власть, как правило, сохраняется на окраинах, где политические обстоятельства требовали местной централизации управленческих усилий.

Сибирские генерал-губернаторы во второй половине XIX в. ещё продолжали сохранять чрезвычайные полномочия. Указом 25 сентября 1865 г. Александр II предоставил генерал-губернаторам Восточной Сибири «впредь до введения в Сибири нового судебного устройства» предавать военно-полевому суду ссыльных «в случае измены, бунта, равно склонения к оным жителей края, открытого сопротивления военной силе в местах их содержания, насильственного освобождения арестантов, убийства, разбоя и поджогов».

Характерно, что одновременно с этим у центра вызывало обеспокоенность растущее стремление генерал-губернаторов в связи с наделением их чрезвычайными полномочиями расширить свои властные функции. Упразднение Сибирского комитета явилось одним из шагов, направленных на то, чтобы устранить это противоречие. Генерал-губернаторы были вынуждены всё чаще и чаще обращаться в Министерство внутренних дел. Их финансовая самостоятельность, и без того весьма ограниченная, была сужена в результате проведения финансовой реформы созданием единой кассы и усилением контроля центра за расходованием средств.

Сибирские генерал-губернаторы безуспешно пытались расширить свои финансовые права, хотя бы в рамках расходования выделенных из бюджета средств. Закон запрещал генерал-губернаторам введение новых налогов, изменение росписи расходуемых средств по отраслям управления (за исключением сумм, предназначенных на экстраординарные нужды), передачу казённого имущества в частные руки. Толкуя весьма широко обязанности генерал-губернаторов, закон при этом предписывал: «Генерал-губернатор, имея высший надзор над всеми вообще частями, не входит в подробный и внутренний распорядок ни одной из них отдельно, содержа каждую в том порядке, установленном законом» .

В стране со столь разными экономико-географическими, этническими и политическими условиями было просто невозможно создать всеобъемлющую унифицированную административную систему. В пореформенный период центральная власть вынуждена была проводить гибкую административную политику, допуская в известных пределах региональный плюрализм в государственном управлении.

В то же время не стоит преувеличивать стремление центральной администрации к гибкой сбалансированной управленческой политике в Сибири после начавшихся в стране либеральных преобразований, вызванных отменой крепостного права. Реформа административного управления в 80–90-е гг. XIX в. (в период так называемых контрреформ) явилась одним из звеньев в цепи имперских преобразований в Сибири. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и центра России.

Назревание кризиса традиционной имперской политики к концу XIX в. затронуло и сферу управления. Он был вызван усиливавшимся противоречием между центральными органами и органами местного самоуправления. Изначально, с началом проведения реформ 60–70-х гг. XIX в., децентрализация и развитие местного самоуправления рассматривались властью как средство сохранения в неизменном виде центральной власти и в то же время удовлетворения оппозиционных претензий русского общества.

Новое положение, введенное 12 июня 1890 г. в 34 земских губерниях, предусматривало значительные изменения в избирательной системе: наряду с имущественным цензом были введены ещё и сословные курии. Новый закон способствовал усилению дворян в земском управлении и одновременно правительственного контроля над ним. Для этой цели были созданы, в частности, губернские представители по земским делам присутствия.

Весной 1895 г. в Министерстве внутренних дел был разработан проект объединения Сибири в один центральный орган губернских учреждений министерства. В июне 1895 г. это мнение Государственного совета было одобрено императором. Тогда же Государственный совет вынес рекомендацию о проведении подобной реформы в губерниях Европейской России.

Однако данный проект в период нахождения на посту министра внутренних дел Горемыкина, а затем Сипягина не был рассмотрен, и таким образом административное управление Сибири рассматривалось в общем русле имперской политики центра в сфере управления.

С назначением министром внутренних дел Плеве проект реформы губернского управления в масштабах всей империи стал объектом специальной комиссии, начавшей свою работу 27 февраля 1903 г. Расширение распорядительной власти губернатора было признано «одной из главных задач реформы». Проведение губернской реформы имело большое значение для Сибири, не имевшей земства. Реформы 1860-х гг. очень разочаровали губернаторов. И не потому, что большинство из них были консерваторами, а оттого что проводимые центром преобразования сделали начальников губерний более зависимыми от Министерства внутренних дел и не обеспечили их постоянным штатом сотрудников.

Николай II 3 мая 1903 г. утвердил проект реформы Плеве. В результате следующие десятилетия были ознаменованы серьёзным расширением полномочий губернаторов во всех регионах страны, включая Сибирь, в отношении полиции, земств, в разрешении социальных конфликтов на местах.

Особенностью реформы губернского управления Плеве было то, что наряду с укреплением власти губернаторов происходило и укрепление контроля со стороны Министерства внутренних дел на сферу управления, что вызывало определенное недовольство у губернаторов в зависимости от данного министерства.

На фоне очевидного укрепления влияния Министерства внутренних дел в губерниях, отражавшего стремление государственной власти и впредь придерживаться в сфере административной политики традиционного имперского курса, подготовленное Плеве к осени 1903 г. законодательство, провозглашавшее расширение прав органов местного самоуправления, выглядело весьма скромно. Смысл реформы состоял в некоторой реорганизации Министерства внутренних дел. Ранее разрозненные подразделения министерства, ведавшие земскими и городскими делами, были объединены в составе Главного управления по делам местного хозяйства. Теперь же под председательством самого министра создавался как постоянное учреждение Совет по делам местного хозяйства, состоявший из глав департаментов Министерства внутренних дел, а также представителей других ведомств и местных деятелей – «предводителей дворянства, председателей губернских и уездных управ и управ по делам земского хозяйства, городских голов».

Совет должен был иметь «исключительно совещательный характер», заключения его не были обязательны для министра внутренних дел в его деятельности по руководству местным хозяйством. Проект реорганизации Министерства внутренних дел, подготовленный Плеве, в начале 1904 г. был одобрен Государственным советом, а после утверждения 22 марта 1904 г. стал законом.

Таким образом, мы видим, что в своей административной политике российская государственная власть в отличие от других направлений деятельности «не поступалась принципами», стремясь во что бы то ни стало с помощью жёсткой административной политики сохранить политическое единство империи, и, фактически, тем самым создавала препятствие для относительно гармоничного балансирования между обострившимися социально-экономическими и политическими противоречиями центра и окраин.

Несмотря на усиление власти губернаторов к началу XX в. штат подчинённых и инструменты власти, которыми они обладали, всё же оставались явно недостаточными по сравнению с теми масштабами задач, которые перед ними стояли. Однако все эти слабости и трудности парадоксальным образом повысили роль губернатора в провинции, включая и Сибирь. Поскольку начальник губернии не мог в полной мере положиться ни на приказ, ни на бюрократический механизм, он вынужден был сам входить во многие подробности местных дел.

Таким образом, административная политика российского государства в Сибири не способствовала сохранению империи. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и России. Однако достигнутый уровень унификации не смог предотвратить распад империи. Дело в том, что политика модификации проходила на фоне нарастающей рационализации и усложнения функций сибирского управления, что специализировало бюрократическую структуру региона и тем самым заставляло её противодействовать политике центра в тех случаях, когда она ущемляла региональные интересы. Тем самым присутствовал постоянный элемент конфронтации между имперским центром и сибирским административным аппаратом, что не способствовало сохранению империи.

Подводя итог, можно утверждать, что главными проблемами административной политики самодержавия в Сибири, которые не были решены полностью, являлись:

Поиски оптимального административно-территориального управления региона;

Взаимоотношения центральных и местных органов власти, разграничение их компетенции;

Объединение и скоординированность действий органов сибирского управления на центральном и местном уровнях;

Взаимодействие государственных институтов власти и органов общественного самоуправления.

В 1852 г. создается Второй Сибирский комитет, в качестве основной задачи которого планировалось проведение преобразований сибирского суда. За двенадцать лет своей деятельности комитет разработал Положение от 21.06.1864, ограничившись в нем вопросами о подсудности дел. В соответствии с данным Положением рассмотрение дел в Сибирских судах осуществлялось не по сословному, а по территориальному принципу. Таким образом был сделан шаг к ликвидации в Сибири сословной структуры общества. В дальнейшем, к 1871 г., Министерство юстиции разработало пакет документов о преобразовании Сибирской судебной системы. К ним относились следующие законопроекты:

– «Об усилении состава полицейских управлений в Сибири особыми чиновниками по производству следствий»;

– «О введении в Сибири института судебных следователей и приставов по судебной части»;

– «О введении мировых судов»;

– «О реорганизации прокурорского надзора»;

– «Об изменении штатов судебного управления в Сибири».

Организация управления народами Сибири в конце ХVIII -начале XIX вв. Уставоб управлении инородцев 1822 г

1. Сибирь в региональной политике российского го¬сударства в XVIII в. Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, су¬дья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с со¬предельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладе¬ния и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «вой¬ска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясач¬ных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде. Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изме¬нениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиаль¬ных начал в управлении, происходит становление постоянного органа над¬зора - фискалатуры. Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению адми¬нистративных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти на¬чала при организации управления в городе, где с этих пор получает разви¬тие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Од¬нако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой соци¬альной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что пре¬образования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики ре¬гиона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г. Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи. Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренными жителями.

2. Развитие системы управления Сибирью в первой четверти XIX в. Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной политике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законодательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуативный характер. Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на местах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение министерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость начал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губернские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления потеряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо¬димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу¬дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по¬глощения сильнейшим. Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле¬ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест¬ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата. Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо¬чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ¬ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае. В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер¬жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст¬венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи¬стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им¬перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми¬рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин¬ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией. Проекты территориального и административного преобразования Си¬бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок¬тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от¬странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу¬бернатора. . Учреждение для управления сибирских губерний 1822 г. и реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг. В результате деятельности на посту сибирского генерал-губернатора М.М. Сперанским были подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам управления и правового регулирования жизнедея¬тельности Сибирского края. Они предусматривали реформу территориаль¬ного и административное устройство Сибири, стимулировали развитие эко¬номики и торговли, упорядочивали характер несения повинностей населе¬нием, определяли правовой статус различных категорий населения края (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных и пр.). Вместе эти 10 актов были объединены и получили общее название - «Учреждение для управ¬ления Сибирских губерний» 1822 г. Анализ основных положений «Учреждения для управления Сибирских губерний» позволяет выделить принципы предлагаемых реформ, в частно¬сти: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполни¬тельной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных ад¬министративных органов с четким разграничением их компетенций; пере¬дача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных сибирских областей, в ко¬торых они действуют; учет «пестрого» социального состава сибирского на¬селения в деятельности управленческих структур различного уровня; соз¬дание малозатратного и оперативно действующего управленческого аппа¬рата, сочетающего деятельность государственной администрации с вклю¬чением в реализацию ее компетенции местного самоуправления различных категорий населения края и, особенно, родового управления коренных си¬бирских народов. В соответствии с «Сибирским учреждением» 1822 г. регион разделялся на Западную и Восточную Сибирь. Западную Сибирь составляли губернии: Тобольская и Томская, а так же Омская область; Восточную Сибирь - гу¬бернии: Иркутская и Енисейская, область Якутская, причем к Иркутской об¬ласти принадлежали так же Приморские управления, в том числе: Охотское и Камчатское, и Троице-Савское пограничное управление. Губернии и об¬ласти разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре звена (степени): 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Ок¬ружное управление; 4) Волостное и инородное управление. Главное управ¬ление составляли генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы. Основная задача Сперанского заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании управленческой и законодательной системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать, прежде всего, органом надзора. На губернском уровне образовывалось «главное губернское управление» во главе с губернатором, при котором формировался Совет с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих, окружных, управленческих структур. Учреждение для управления Сибирских губерний» включало разделы, регламентирую¬щие компетенцию генерал-губернатора по управлению различными катего¬риями населения края, и предусматривало создание соответствующей сис¬темы административных органов. Развитие имперских тенденции в государственном строительстве на¬чала XIX в. вело к созданию новых органов управления сибирским городом, одновременно совершенствовалось управление в пределах существующих звеньев административного аппарата. Города стали местом организации социального контроля за населением округи: в делопроизводстве присутст¬венных мест концентрировалась всесторонняя информация о жизни села, в канцеляриях разбирались жалобы и просьбы крестьян, на площадях при¬водились в исполнение приговоры губернских и уездных судов, осуществ¬лялись наказания за нарушение феодального правопорядка.

Заключение Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческо¬го воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, сочетая их с сибирскими геополитическими особенностями, с учетом сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы. Основными тенденциями в развитии государственного управления в Си¬бири являются централизация и локализация власти в регионе при моде¬лировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения «центр - регион», где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири – Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири. Система органов государственного управления в Сибири строилась на основе опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенностей региона, что обес¬печивалось законодательным закреплением изъятий их общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью. В XVIII - первой половине XIX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразую¬щих факторов при разработке законодательства в области государствен¬ного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было. Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправ¬ление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздей¬ствия и правового регулирования общественных отношений среди раз¬личных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в на¬чале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения. Важное значение в управлении Сибирью имела локализация управления посредством самоуправления различных социальных категорий населе¬ния внутри сибирского общества, что позволяло в условиях компактного проживания отдельных групп населения обеспечить на них управленче¬ское воздействие государства через назначение или утверждение руково¬дителей самоуправляющихся сообществ. В организации системы сибирского государственного управления учиты¬вались пространственно-географические особенности региона, связанные с наличием территорий с неразвитой системой коммуникаций и ставящие проблему комплексной локализации управленческих функций на различных уровнях внутрисибирских структур государственного управления, что обеспечивало управление отдаленными территориями, но снижало уро¬вень и возможности генерал-губернаторского контроля и надзора центральных органов государственного управления за деятельностью чинов¬ников сибирской администрации.

В отношении Сибири в недрах имперской бюрократии довольно долго шел спор: считать Сибирь частью Империи или ее колонией. Не в последнюю очередь на затяженность этого спора во времени сыграло то, что освоение Сибири ввиду огромных пространств, сурового климата и практической незаселенности края происходило военными методами. Московское правительство управляло этой "частью света" с помощью Сибирского приказа - ведомства, родившегося из чети дьяка Варфоломея Иванова и просуществовавшего вплоть до введения в 1783 г. в Сибири Уч. губ. 1775 г. Интересно отметить также и то, что осколок приказной системы в Сибири - Тюремный приказ - продержался здесь вплоть до 1904 г.

Введение губернского устройства оказалось не совсем удачным, прежде всего потому, что здесь довольно долго происходило размежевание административно-территориальных единиц. Здесь же необходимо упомянуть и о том, что Сибирь во многом даже в XIX в. представляла собой типичную terra incognita эпохи Великих географических открытий.

В 1797 г. Павел I, в очередной раз изменяя учреждения своей матери, повелел образовать в Сибири две губернии: Тобольскую и Иркутскую. В 1804 г. из состава Тобольской губернии выделяется Томская, годом ранее образуются Камчатская область и Охотское предварительное управление (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 20889) . В 1805 г. создаются Якутская область и Нерчинское областное управление. Наконец, по издании в 1822 г. Учреждения сибирского вся Азиатская Россия (за Уралом) разделена была на два генерал-губернаторства: Западносибирское с центром в г. Тобольске и Восточносибирское - в Иркутске. К Западносибирскому генерал-губернаторству относились губернии Тобольская, Томская, область Омская, к Восточносибирскому - губернии Иркутская и Енисейская, область Якутская, управления Камчатское и Охотское, Троицкосавское пограничное управление. Вскоре к ним присоединились области Забайкальская (образована в 1851 г.), Приморская (образована в 1858 г.), Амурская (образована в 1858 г.), Кяхтинское градоначальство. Вместе с тем в 1884 г. области Приморская и Амурская соединены были в особое Приморское генерал-губернаторство, в состав которого помимо этих двух областей вошло Владивостокское военное губернаторство; двумя годами ранее упразднено было Западносибирское генерал-губернаторство, вместо него было образовано Степное генерал-губернаторство, включающее в себя области Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую, а в 1887 г. Восточносибирское генерал-губернаторство переименовано в Иркутское генерал-губернаторство. В 1884 г. остров Сахалин становится самостоятельной административной единицей, а в 1909 г. вновь воссоздается Камчатская область. Нетрудно заметить, что на процесс размежевания в Сибири оказали сильнейшее влияние внешняя политика Империи, ее отношения с сопредельными азиатскими государствами.

Местное сибирское законодательство. Верная своей политике Империя полагала за всеми сибирскими коренными народами сохранение их обычного права, редкое исключение делалось только для тех народов, которые принимали крещение. Вместе с тем в 1841 г. состоялось издание так называемого Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири , который, однако, так и не вступил в силу, но, по замечанию сенатора Н.Н. Корево, этот свод использовался в качестве субсидиарного источника права при применении Пол. об ин. Т. II Св. зак.

В 1822 г., как мы уже сказали, особенности местного управления Сибири были отражены в Сибирском учреждении , деятельное участие в составлении которого принимал граф М.М. Сперанский. Последнее издание этого акта приходится на 1892 г., однако законодатель в нем уже существенно отошел от коллегиального начала управления, поскольку за 70 лет применения акта на практике восторжествовал принцип единоличного управления, т.е. принцип, заложенный еще в Уч. губ. 1775 г.

Местные сибирские учреждения. Управление Сибирью на практике показывает, как за 200 лет этот край постепенно интегрировался в общую административную систему Империи. В 1879 г. в Западной Сибири происходит распространение действия Положения от 19 февраля 1861 г., в 1882 г. это Положение вводится в Восточной Сибири. В принципе эти мероприятия правительства заслужили справедливую критику современников, так как фактически создавали у сибирского крестьянства совершенно чуждую ему общину великорусского образца. В 1896 г. на Сибирь распространяется действие Судебных уставов 1864 г. Фактически они введены были только 2 июля 1897 г. Таким образом, была упразднена одна из главных отличительных черт управления Сибирью, до указанной даты судившейся дореформенным судом. В 1905 г. в Сибири вводятся земства. В качестве особенности русских владений за Уралом следует отметить отсутствие в этом крае дворянства и дворянского землевладения, что определяло один из серьезнейших отличительных признаков всего края.

С 1852 по 1864 г. действует особый Сибирский комитет в ранге отдела Комитета Министров, правда, еще раньше, в 1821 г., был учрежден специальный комитет для разработки общего положения об управлении, что и было им сделано в 1822 г., ставшим одновременно и годом, когда этот комитет прекратил свое существование. Согласно Сибирскому учреждению 1822 г. высшим представителем государственной власти в крае являлся генерал-губернатор, соединявший помимо традиционной для него военной власти гражданскую и дипломатическую функции - он уполномочивался вести переговоры с сопредельными государствами по пограничным вопросам. При генерал-губернаторе существовал Совет главных управлений - нечто вроде коллегиального органа, руководящего деятельностью местного бюрократического аппарата и отчасти контролирующего действия самого генерал-губернатора. Последнее было обусловлено тем, что такие Советы формировались от центральных министерств (Минфин, МВД и Минюст). Аналогичная структура устанавливалась и на уровне сибирских губерний и областей.

Губернское или областное правление осуществлял губернатор (гражданский или военный) посредством губернского совета, последний представлял собой расширенный вариант губернского правления. Судопроизводство сосредоточивалось в общем губернском суде, причем закон не знал разделения его на уголовную и гражданскую палату. При суде состоял губернский прокурор. Приговоры губернского суда подлежали утверждению губернатора, вместе с тем закон допускал изъятия - те дела, наказания по которым состояло в лишении прав состояния, непосредственно вносились в Сенат.

Округа, на которые делились губернии и области в Сибири, соответствовали уездной единице в Европейской России. Окружное управление из-за необжитости местности было двух видов: по полному штату и сокращенному. В первом случае округ возглавлял окружной начальник, при котором полагалось образовывать особый совет, в который входили главы специальных отраслевых управлений: полиции, казенного управления, суда и т.д. Во втором случае при окружном начальнике отсутствовал окружной совет, а также отсутствовали и некоторые виды управлений.

Города в Сибири равно имели особые органы управления. Само управление подразделялось на общее (городничий, его канцелярия и приставы) и частное (квартирные надзиратели, городская Дума и городской суд).

Во второй половине XIX в. картина существенно меняется. Как мы уже сказали, принцип коллегиальности, воплощенный в специальных советах при губернаторах и генерал-губернаторах, изживает себя. Однако структурно они продолжают существовать, но члены их теперь напрямую подчинены соответствующему губернатору. В 1887 г. эти советы упраздняются вовсе. На уровне округов также происходит существенное упрощение системы управления. Теперь оно состоит из исправника, земского суда и казенного управления. Определенной особенностью в Сибири отличалось волостное управление, искусственно созданное здесь реформами 1879 и 1882 гг.

В 1898 г. в Сибири вводится институт крестьянских начальников (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. XVIII. N 15503) . Общим и главным источником этой реформы являлось Положение об участковых земских начальниках 1889 г.